Lieux de participation publique dans les instances gouvernementales
par Godin, Richard
La vie démocratique au Québec, comme dans la plupart des pays jouissant d'un régime politique semblable, continue de s'épanouir en raison des différentes instances et formes de participation publique inhérente à son fonctionnement. Ainsi, l'Assemblée nationale, pilier central de la démocratie, ne saurait fonctionner adéquatement sans l'adjonction des commissions parlementaires ou sans la reconnaissance des débats publics au sein de la société civile. Que ce soit en matière de santé, d'éducation, de finances publiques, d'environnement ou, encore, d'accommodement raisonnable, le « vivre ensemble » harmonieusement suppose un exercice d'échange d'idées fait dans le respect des différences. Ce faisant, la société québécoise, notamment l'État et la société civile, aura tout au long de son histoire réussi à mettre en place, tout au long de son histoire, des mécanismes et des lieux appropriés de réflexion visant à maintenir en mouvement la démocratie.
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En 2007 et 2008, l'attention du Québec se cristallise autour d'un débat portant sur le thème de l'identité culturelle et des inquiétudes manifestes de la population à l'endroit des pratiques d'accommodement raisonnable. En instituant une commission d'enquête publique sur cette question, la Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles (CCPARDC) (NOTE 1), le gouvernement permettra à la population de débattre démocratiquement, et ce, afin d'en arriver à dégager des pistes de solution viables pour le mieux-être de la collectivité.
Sans égard aux conclusions du rapport d'enquête évoqué ici, il n'en demeure pas moins que l'exercice constituera une forme positive de participation publique indispensable au bon fonctionnement de la démocratie. Des mécanismes d'articulations semblables entre citoyens et gouvernement sont nombreux et efficaces : commissions parlementaires, consultations et audiences publiques, comités d'usagers.
Chaque année, la population est appelée à y prendre une part active, soit à titre personnel ou comme représentant officiel d'un groupe ou d'une organisation. Ainsi, la présentation d'un mémoire à une commission parlementaire ou à une consultation publique contribue à l'enrichissement du débat démocratique, tout comme la présentation de ce document dans les lieux habituellement désignés, que ce soit au Parlement ou à la salle paroissiale.
L'idée générale sera toujours lamême : exprimer une proposition, une position ou une opinion dans une perspective d'amélioration du « vivre ensemble » en harmonie. Cet aspect spécifique devient la condition sine qua non au bon vouloir de chaque citoyen de participer d'une manière ou d'une autre à cet exercice de démocratie.
Autrement dit, un sain débat public entre pouvoir politique et société civile constitue une manière de faire évoluer positivement la société. Mais pourquoi cette articulation devrait-elle être inscrite au patrimoine démocratique du Québec ? Serait-ce en raison de la petite histoire engendrée par chaque événement en découlant ? Ou, plus simplement, parce que la population affecte un certain attachement à ces institutions ? Et dans quelle mesure les décisions publiques s'en trouveraient-elles influencées ? Un fait demeure : la population québécoise bénéficie d'une remarquable tradition à ce chapitre.
Les traditionnelles commissions parlementaires
L'Assemblée nationale considère les commissions parlementaires comme un prolongement logique d'elle-même, un « organe interne » ayant pour fonction « d'effectuer des tâches législatives ou d'exercer un contrôle de l'action gouvernementale ». D'un point de vue strictement légal, toutes les commissions parlementaires relèvent de la Loi sur l'Assemblée nationale : « L'Assemblée doit constituer une commission de l'Assemblée qui s'occupe de toute question qu'elle lui soumet. » (NOTE 2) La Loi va plus loin encore, octroyant aux commissions le pouvoir de créer des sous-commissions.
À ce jour, on dénombre douze commissions permanentes, lesquelles porteront jusqu'en 1969, après l'abolition du Sénat ou Conseil législatif, l'appellation de comité permanent (NOTE 3). Damase Potvin l'évoquera en ces termes: « Là se déroulent toutes sortes de scènes, de drames même. Certaines séances du comité des bills privés ressemblent aux plus tumultueuses assemblées populaires. Bref, ce comité est tout un Parlement en miniature. » (NOTE 4) À l'époque, il s'agira véritablement d'un lieu partisan servant surtout les élus.
Lieu partisan certes, mais aussi lieu servant l'équilibre des forces en société. La commission parlementaire devient ainsi un lieu d'action directe. En 1972, une commission parlementaire sur la concentration de la propriété des médias influencera le législateur, comme le signale dans une étude historique sur les médias québécois le journaliste Jean-Pierre LeBlanc : « On verra même le gouvernement Bourassa s'opposer à l'achat du journal Le Soleil par Power Corporation pour éviter que l'information au Québec ne soit placée en situation de monopole. Une loi dite « antitrust » est à ce moment appliquée. Cette Commission parlementaire favorisa d'ailleurs, entre autres, la création du Conseil de presse du Québec l'année suivante. »(NOTE 5)
Selon l'air du temps, s'ajoutent aussi aux commissions parlementaires permanentes des commissions visant des problèmes de société variés, comme la Commission spéciale sur la question de mourir dans la dignité instituée en 2009. Puisqu'il s'agit d'un processus changeant, cette commission devrait être dissoute après le dépôt du rapport à l'Assemblée nationale, comme bien d'autres auparavant. Enracinées dans le patrimoine démocratique du Québec, les commissions parlementaires sont devenues un lieu de rencontre citoyen, un espace de citoyenneté, puisque les élus invitent autant les individus que les organismes, publics comme privés, à venir y témoigner de leurs expériences et de leur savoir.
Le processus est constitué grosso modo des étapes suivantes : avis de consultations publiques, dépôt et présentation d'un mémoire, intervention sans mémoire, consultation en ligne. Ce dernier élément, récemment incorporé à la procédure de consultation des commissions parlementaires, ajoute de la plus-value au patrimoine et représente une avancée significative, en termes de démocratie participative. Les citoyens peuvent aisément prendre part à certaines commissions parlementaires en y accédant par le site Internet de l'Assemblée nationale du Québec et en téléchargeant lesdocuments relatifs aux sujets abordés, soit un document de consultation et un questionnaire à remplir en ligne. Avec le temps et l'expérimentation, cette nouvelle participation citoyenne en ligne devrait gagner en crédibilité, en adoption, et se bonifier.
Autre élément s'intégrant aux nouvelles pratiques citoyennes se trouve la traditionnelle pétition. Grâce aux technologies de l'information et des communications, les citoyens peuvent aujourd'hui initier une pétition électronique, par l'entremise d'un député responsable, en passant par le site Internet de l'Assemblée nationale. Une fois complétée, une pétition est d'abord déposée à l'Assemblée nationale et ensuite transmise à la Commission parlementaire appropriée. Ici aussi, la pétition de type papier surclasse encore en nombre celle de type électronique. Mais la plupart des observateurs s'entendent sur le fait que la pétition en ligne gagnera de plus en plus d'adeptes.
Les consultations et audiences publiques
Un peu à la manière des Commissions parlementaires, les organismes publics ont le pouvoir de consulter la population sur différents sujets d'intérêt par le biais de consultations et audiences publiques. Si bien que l'espace de citoyenneté s'en trouvera d'autant augmenté. Depuis les années 1970, l'espace public s'est enrichi de ce modèle de participation démocratique.
Pour saisir toute l'importance que revêt ce modèle aux yeux de la population, il faut se rappeler les controversées interventions unilatérales de l'État québécois, en matière d'aménagement du territoire et de services à la population. Les parties de bras de fer entre gouvernants et gouvernés feront alors reculer le gouvernement à plusieurs reprises. Sage de cette expérience, ce dernier sollicitera désormais l'avis de la population de manière récurrente.
Par exemple, la création du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) (NOTE 6), en 1978, constituera un cas remarquable en soi, comme l'écrira, en 1997, le chercheur en éthique sociale André Beauchamp (NOTE 7). À l'époque, il sera question d'une « politique globale d'information et d'éducation » et du « souci du public » à l'égard de l'environnement. Au début, le BAPE place le citoyen au cœur de ses activités d'enquête, comme un instrument d'information idéal.
Le BAPE se bureaucratisera progressivement, si bien que vingt ans plus tard, des procédures formalisées le rendent moins souple. Du coup il vit de nos jours une crise de crédibilité (NOTE 8). Malgré cet épisode critique, il continue d'être une institution importante dans le cadre de la démocratie participative, prenant avec aisance le virage des technologies de l'information et decommunications. Ainsi, la population peut participer à « l'évaluation et aux examens des impacts sur l'environnement » en passant par le site Internet du BAPE.
Autre exemple, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse proposera, entre 2009 et 2010, des consultations publiques portant sur le Profilage racial et ses conséquences. Ces audiences résultent de nombreuses plaintes de profilage racial à l'encontre de services policiers. En vertu des pouvoirs que lui confère la Charte, la Commission instituera une consultation, estimant cette question d'intérêt public. Son mandat, dans le présent cas, visera à « susciter une prise de conscience collective des conséquences et des véritables coûts sociaux du profilage racial et [...] favoriser la mise en place de solutions durables pour s'attaquer au profilage et à ses conséquences » (NOTE 9).
La société civile sera conviée à alimenter le gouvernement en termes de solutions face à des sujets sensibles, et ce, dans une perspective de démocratie participative. Autrement dit, le gouvernement s'en remettra à l'intelligence de la population.
Audiences publiques et commissions d'enquête
Les termes de consultations et d'audiences publiques portent à confusion. Ces dernières se distinguent toutefois des précédentes lorsqu'il est question d'instituer, à la demande du gouvernement, une commission publique d'enquête régie par la Loi sur les commissions d'enquête. Dans ce cas-ci, les commissaires disposeront de « tous les moyens légaux qu'ils jugent les meilleurs, [afin de] s'enquérir des choses dont l'investigation leur a été déférée » (NOTE 10). Ainsi ils pourront, dans le cadre des audiences publiques, assigner des témoins, les faire comparaître et témoigner sous serment, voire imposer des peines d'outrage au tribunal en cas de refus. Mais ces prérogatives n'auront pas toujours cours, comme lors des audiences de la Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles (CCPARDC).
Dans les affaires de nature criminelle ou de négligence mettant en cause la sécurité publique, les commissaires se prévaudront de cette portée visant l'obtention d'information par les témoins. La Commission d'enquête sur crime organisé (CECO) constituera un cas exemplaire à cet égard. Instituée en 1972 par le gouvernement libéral de Robert Bourassa, elle aura pour but de remédier aux problèmes d'insécurité publique engendrée par le crime organisé. La CECO utilisera alors tous les pouvoirs nécessaires pour faire entendre les témoins, lors des audiences tenues en 1975, même des délateurs (NOTE 11).
De la même manière, le gouvernement libéral de Jean Charest instituera, à l'automne 2006, la Commission d'enquête sur l'effondrement d'une partie du viaduc du boulevard de la Concorde à Laval. Les mêmes règles dicteront alors la conduite des commissaires saisis de l'affaire. Toutefois, la commission ne se substituera pas à un « tribunal criminel ni civil », mais se voudra un lieu citoyen devant servir à éclairer les causes de l'effondrement d'une structure routière ayant causé la mort de cinq personnes et occasionné des blessures sérieuses à six autres personnes. Aussi, le rapport d'enquête permettra, comme lors de toute autre commission, de faire des recommandations aux autorités publiques concernées et de légiférer au besoin.
Par ailleurs, le passé étant garant de l'avenir, force est de constater la place prépondérante qu'occupent les commissions d'enquête dans le patrimoine démocratique du Québec. Profondément ancrées aux pratiques démocratiques (NOTE12), elles bénéficient aujourd'hui de l'apport indéniable des technologies de l'information et des communications.
Une armada de comités d'usagers
Au cours des dernières décennies, se seront ajoutés dans l'espace public des comités visant à défendre les intérêts des citoyens-usagers et les représenter auprès des instances gouvernementales. Cette nouvelle forme de pratique démocratique découlera de l'approche clientéliste initiée par nombre de pays membres de l'OCDE (NOTE 13), au tournant des années 1980 (NOTE 14). L'usager se définira alors comme le client face à l'offre de service du gouvernement.
En regard des services collectifs, le passager, le patient et l'usager se mueront en clients, quoique la notion d'usager résistera encore souvent à cette vogue. Par exemple, le Collectif citoyen pour l'égalité et la laïcité accordera une prédominance certaine au terme, dans sa Charte de la laïcité datant de 2007 : « Tous les usagers sont égaux devant le service public. » (NOTE15)
La création du transport adapté pour personnes à mobilité réduite sera ici un élément déclencheur. Des regroupements d'usagers revendiqueront, au cours des années 1990, des services de meilleure qualité et une protection accrue pour les usagers. Les services de santé et de services sociaux n'échapperont pas alors à cette tendance : les comités d'usagers viendront s'ajouter à la panoplie de comités déjà existants dans la structure administrative (comité d'éthique, comités relations de travail, comités sur les maladies infectieuses, etc.). L'idée sera d'établir et de maintenir un lien direct entre les usagers et les conseils d'administration, les ordres professionnels, les directions de ressources humaines.
Aujourd'hui, cette pratique démocratique citoyenne s'est étendue à tous les secteurs d'activité en société. Il existe une armada de comités d'usagers ainsi que des regroupements : pour les aidants naturels, pour les personnes vivant dans les milieux hydriques, pour les personnes inaptes ou protégées, pour les étudiants universitaires, pour les malades en milieu hospitalier, etc.
De manière générale, un comité d'usagers veillera à acheminer les plaintes des usagers et à leur examen par les autorités concernées. Ce faisant, le législateur prend maintenant en compte cet élément, dans une perspective d'amélioration de la qualité des services et du respect des droits des personnes par l'administration publique (NOTE 16). Si bien que cette avenue favorisant la participation citoyenne destinée à influencer les décisions publiques fait maintenant partie du patrimoine démocratique.
De toute évidence, tout au long de son histoire, le Québec aura su mettre en place cette mécanique d'articulation destinée à maintenir un dialogue constant entre la société civile et le gouvernement. D'ailleurs, ce dernier, mandaté par la population, aura le devoir de poursuivre cette incessante discussion avec les citoyens qu'il représente.
Richard Godin, Ph. D.
Sociologue
NOTES
1. La Commission de consultation sur les pratiques d'accommodement reliées aux différences culturelles sera présidée par deux universitaires de renom, soit le philosophe Charles Taylor et l'historien et sociologue Gérard Bouchard.
2. Loi sur l'Assemblée nationale, L.R.Q., chap. A-23.1, art. 10-11.
3. Le système des comités comprendra alors des comités pléniers, visant l'ensemble des élus, et des comités élus, se composant d'élus sélectionnés. Chacun des comités reposera respectivement sur trois autres comités. Aux comités pléniers correspondront : le comité général ou de toute la Chambre (étude des projets de loi), le comité des subsides (fixer le budget de l'Exécutif) et le comité des voies et moyens (sources de financement du budget de l'Exécutif). Aux comités élus correspondront : les comités permanents (traitement de sujets par secteur pour la durée de la session), les comités spéciaux (étude d'un sujet précis) et les comités mixtes (formés de parlementaires des deux chambres) (Québec, Assemblée nationale, « Comité », Le Parlement de A à Z [en ligne], 2010, http://www.assnat.qc.ca/fr/patrimoine/lexique/c/index.html#comite).
4. Damase Potvin, Aux fenêtres du Parlement de Québec : histoire, traditions, coutumes, usages, procédures, souvenirs, anecdotes, commissions et autres organismes, Québec, Éditions de la Tour de pierre, 1942, p. 84.
5. Jean-Pierre LeBlanc, Brève histoire de la presse d'information au Québec [en ligne], Montréal, Centre de ressources en éducation aux médias, 2003, p. 11, http://www.reseau-crem.qc.ca/trousse/histoiremedias.pdf.
6. Loi sur la qualité de l'environnement, L.R.Q., chap. Q-2, art. 6.3 : « Le Bureau a pour fonctions d'enquêter sur toute question relative à la qualité de l'environnement que lui soumet le ministre et de faire rapport à ce dernier de ses constatations ainsi que de l'analyse qu'il en a faite. »
7. André Beauchamp, « La reconquête démocratique en environnement : une attente sacrée », L'Action nationale, vol. LXXXVII, no 1, janvier 1997, p. 43-54.
8. Louis-Gilles Francœur, « Restaurer la crédibilité du BAPE : une réforme s'impose, estime le professeur Louis Simard », Le Devoir, 26 novembre 2008.
9. Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12, art. 71 : « La Commission assure, par toutes mesures appropriées, la promotion et le respect des principes contenus dans la présente Charte. » Donc, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a la responsabilité de consulter la population et de faire des recommandations au gouvernement.
10. Québec, Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Consultation sur le profilage racial et ses conséquences : document de réflexion et d'action [en ligne], Montréal, Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, 2009, http://www.cdpdj.qc.ca/fr/publications/docs/document_reflexion_action_fr.pdf.
11. Loi sur les commissions d'enquête, L.R.Q., chap. C-37, art. 6.
12. Marc Laurendeau, « La police et ses auxiliaires particuliers : informateurs, délateurs et agents provocateurs », Criminologie, vol. 17, no 1, 1984, p. 117-125.
13. Organisation de coopération et de développement économiques.
14. Normand Parisien, « Clients ou usagers? Un problème de définition », En transit [en ligne], vol. 2, nos 3-4, 2005, http://www.transport2000qc.org/en_transit/et2_3_edito.htm.
15. Collectif citoyen pour l'égalité et la laïcité, Charte de la laïcité [en ligne], art. 12, http://www.cciel.ca/wp-content/CHARTE.pdf.
16. Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., chap. S-4.2, art. 209 : « Un comité des usagers est institué pour chaque établissement et ce dernier doit, dans le cas d'un établissement public ou d'un établissement privé conventionné visé à l'article 475, lui accorder le budget particulier fixé à cette fin dans son budget de fonctionnement ou, dans le cas d'un établissement privé non conventionné, le montant versé à cette fin par le ministre. »
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