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Patrimoine démocratique au Québec

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La démocratie représentative au Québec et ses institutions

par Godin, Richard

La démocratie représentative au Québec repose sur une structure d'institutions complexes et reliées entre elles. À cet égard, les institutions concernées par le processus électoral (Parlement, partis politiques, Directeur général des élections) contribuent au bon fonctionnement de la démocratie représentative québécoise, de même qu'à son développement et à son adaptation au changement. Ainsi, la tenue d'un scrutin général, action centrale à toute démocratie, nécessitera toujours la mise en place d'une gestion serrée des opérations, et ce, afin d'en garantir le bon déroulement. Toutefois, la représentation électorale ne sera jamais considérée comme un aspect de la démocratie réglé une fois pour toutes, mais plutôt comme un phénomène perfectible et en constante évolution.

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La carte électorale aura toujours constitué un enjeu central dans les pratiques démocratiques au Québec. Encore aujourd'hui, cet enjeu, visant une représentation équitable de la population par rapport au territoire occupé, demeure d'actualité. Au cours des siècles, la constitution d'un patrimoine démocratique québécois aura permis de forger des institutions, comme la Commission de la représentation électorale du Québec (CREQ), chargées de veiller à atteindre la plus grande cohérence possible relativement à l'équité démocratique. Mais la division électorale ne représente qu'un élémen tparmi bien d'autres.

Les Districts électoraux au Québec, 1979 (vue rapprochée)

Malgré plus de deux cents ans de pratiques démocratiques, les défis en matière de représentation électorale se font encore nombreux, et la Commission se fixe toujours pour objectif « de rééquilibrer le nombre d'électeurs par circonscription électorale en vue d'assurer le respect du principe de la représentation effective, dont l'une des conditions essentielles est l'égalité relative du vote entre les électeurs » (NOTE 1). Depuis sa création, en 1971 (NOTE 2), elle fera rapport au gouvernement, et ce dernier, plus souvent qu'à son tour, prendra les dispositions pour garantir la plus grande équité possible (NOTE3).

Parmi les défis liés à la représentation démocratique des années 2000, notons : l'inadéquation du mode de scrutin majoritaire, la tenue d'élections à date fixe, la disparité entre les régions et les agglomérations urbaines, l'élection du chef de gouvernement au suffrage universel, une limitation du nombre de termes et le financement des partis politiques.

La constante évolution du patrimoine démocratique du Québec et la vitalité de la démocratie représentative sont principalement dues au dynamisme de ses institutions et à l'attachement de sa population aux valeurs démocratiques. Le patrimoine passé, présent et futur repose sur ses institutions démocratiques : Parlement, organismes responsables, partis politiques, participation citoyenne. Dans cette optique, quelles sont les principales institutions inscrites à ce patrimoine ? Que rôle remplissent-elles ?Qu'est-ce qui les caractérise ? Et si elles évoluent dans le temps, comme la démocratie semble le faire, de quelle manière s'adaptent-elles et se réforment-elles ?

Confronté aux nouvelles pratiques démocratiques induites par les technologies de l'information et au cynisme politique (NOTE 4) croissant observé dans nombre de pays occidentaux, le patrimoine démocratique poursuit sa marche vers un idéal d'équité (NOTE 5).

Des traditions démocratiques en mouvement

Jocelyne Ouellette (née Villeneuve), candidate du Parti Québécois aux élections du 15 novembre 1976 pour la circonscription électorale de Hull

De manière générale, le Québec politique s'est doté, au cours de son histoire, d'institutions garantes du bon fonctionnement de la démocratie représentative. Traditions parlementaires obligent, le Québec, à l'image du Canada, aura toujours fonctionné selon les principes du régime politique de Grande-Bretagne (NOTE 6).

Cependant, depuis la Confédération, en 1867, le parlementarisme québécois se distinguera en affirmant son identité propre, mais toujours avec l'idée de maintenir et de respecter la plupart de ces traditions. Par exemple, en 1968, le Sénat (ou Conseil législatif du Québec), toujours présent au palier fédéral, sera aboli par le gouvernement.

Des quelques traditions encore bien vivantes, il faut noter : le rituel électoral et ses luttes partisanes, l'assermentation des députés élus, les protocoles d'ouverture des nouvelles législatures et des sessions parlementaires, le jeu de rôles des élus et du personnel parlementaire, le fonctionnement des travaux parlementaires, etc. En parallèle, de nouveaux usages, axés sur la circulation de l'information, s'ajouteront au fil du temps et du développement des technologies de l'information et des communications.

Aujourd'hui, le patrimoine démocratique se conjugue au temps présent, puisque les institutions se développent en tenant compte de la réalité et des besoins futurs de la population en matière de démocratie représentative. À cet égard, le Parlement, le Directeur général des élections du Québec ainsi que les partis politiques chercheront toujours à améliorer, entre autres, le système de votation : listes électorales informatisées, terminaux de votation, urnes électroniques, carte d'électeur numérisée, etc.

Autre exemple, les États Généraux sur la réforme des institutions démocratiques, tenus en 2003, et au cours desquels les citoyens se seront prononcés sur différents aspects de la démocratie représentative : préférences entre le mode de scrutin proportionnel ou majoritaire, l'élection distincte du chef de gouvernement, représentation des régions par la créationde conseils spécifiques.

Le Parlement comme point d'ancrage

La principale institution au centre de la démocratie est, sans conteste, le Parlement. Lieu de rencontre des élus et siège des travaux législatifs de leur assemblée il est, en quelque sorte, le cœur de la démocratie, sa raison d'être. L'institution parlementaire ne se limite pas seulement à l'Assemblée législative et à son édifice, l'Hôtel du Parlement, mais à l'ensemble de son organisation, comme le précise le politologue Louis Massicotte : « Nous entendons ici le terme "Parlement" au sens que notre droit public lui donne et qui englobe non seulement les chambres législatives, mais aussi la Couronne. » (NOTE 7)

Institutionnel au sens sociologique du terme, le parlementarisme représente le régime politique auquel adhère la population : voter des lois et les faire appliquer. Institutionnel aussi au sens politique, puisqu'il dispose de caractéristiques propres : possibilité pour la population d'élire ses représentants pour une période donnée; collaboration entre les pouvoirs exécutif (gouvernement prépondérant) et législatif (assemblée d'élus); et responsabilité ministérielle nécessaire au maintien de la confiance dans le gouvernement par l'assemblée, à défaut de quoi le gouvernement pourra être défait en chambre, raison suffisante au déclenchement d'une élection générale.

L'élément clé à la démocratie réside toujoursdans la durée de vie du gouvernement. Périodiquement, la population sera donc appelée aux urnes, et le délai entre deux élections ne dépassera jamais cinq ans, comme cela est prévu dans la Loi constitutionnelle canadienne (NOTE 8) et dans la Loi sur l'Assemblée nationale du Québec.

En ce qui a trait au déclenchement comme tel d'une élection, le législateur a prévu ce qui suit : « La tenue d'une élection est ordonnée par décret du gouvernement adressé au directeur général des élections. Ce décret lui enjoint de tenir un scrutin à la date qui y est fixée et indique chaque circonscription où une élection doit être tenue. » (NOTE 9)

C'est donc le Parlement, par l'entremise du pouvoir exécutif, qui assurera la continuité démocratique. Mais dans cette volonté de réformer les institutions et d'assurer une certaine stabilité politique, les États généraux de 2003 avanceront l'idée d'élections à date fixe, comme cela se fait en France et aux États-Unis, une demande demeurée vaine à ce jour.

Assemblée législative de la Province de Québec, vue prise à l'intérieur du Parlement, 1887

Entre deux élections générales, les travaux parlementaires seront menés au sein des différents espaces les gouvernant : l'Assemblée nationale, les commissions permanentes, les comités de travail. Grossomodo, l'essentiel des travaux sera déterminé par le processus législatif et visera l'adoption de projets de loi (publics et privés), la plupart étant le fait du programme électoral du parti politique au pouvoir. Évidemment, chaque projet de loi sera impérativement soumis aux différentes étapes du processus avant d'obtenir la sanction royale (NOTE 10).

En somme, la vie parlementaire et la démocratie représentative reposent presque entièrement sur le cycle de vie des gouvernements et le principe de l'alternance, dans un contexte bipartisan. En conséquence, depuis l'implantation de la Confédération canadienne en 1867, les partis rouge et bleu se seront partagé le pouvoir dans une certaine alternance, consolidant ainsi, de fois en fois, les pratiques démocratiques, lors d'élections générales (NOTE 11).

Toutes ces façons de procéder sont maintenant profondément ancrées dans les mœurs politiques et sont inscrites, ni plus ni moins, au patrimoine démocratique québécois. Mais cette volonté réelle du Parlement de repousser les limites de la vie démocratique conduira le gouvernement à mettre en place, en 2002, un chantier permanent visant la réforme parlementaire et des institutions démocratiques. Parmi les propositions mises de l'avant, notons : « rapprocher le Parlement des citoyens », « accroître et valoriser le rôle du député » et « rendre le Parlement plus efficace » (NOTE 12).

Cette réforme est aujourd'hui la mission du Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques et à l'accès à l'information. Dans une perspective de démocratie représentative, le Parlement constitue donc à ce jour un des piliers institutionnels avec, en sus, les organismes gouvernementaux voués à la protection du processus électoral et les partis politiques.

Rempart au processus électoral

Au Québec, la sollicitation électorale touche quatre niveaux de gouvernance : fédéral, provincial, municipal et scolaire. Dans tous les cas, le processus électoral est protégé par une institution gouvernementale impartiale et indépendante : le Directeur général des élections. Au niveau fédéral, cette fonction est assurée par le Directeur général des élections du Canada; aux autres niveaux, elle relève du Directeur général des élections du Québec (DGEQ) (NOTE 13). Tous deux sont animés par des préoccupations similaires.

Le DGEQ, qui relève de l'Assemblée nationale, couvre les neuf champs d'intervention suivants : administration des élections provinciales, municipales et scolaires, gestion de la liste électorale, formation du personnel électoral, directives et assistance juridiques, contrôle des dépenses électorales et financement des partispolitiques, enquêtes et poursuites, division électorale, information (NOTE 14). Or, au fédéral comme au provincial, cette institution sera marquée par l'image d'une seule et même personne placée à l'abri de toute malversation politique ou partisane, le directeur général des élections.

Historiquement, cette institution s'imposera le protecteur du processus électoral, élément central du patrimoine démocratique du Québec. Au XIX^e siècle, le greffier de la Couronne en chancellerie, relevant du Conseil exécutif, veillera au bon déroulement des élections. En 1945, le lieutenant-gouverneur nommera le premier président général des élections. À partir de 1963, il relèvera désormais de l'Assemblée nationale, avant de devenir, en 1977, le directeur général des élections, figure incontournable des processus électifs, tel qu'on le connaît aujourd'hui.

C'est de manière systématique que le DGEQ conduira, de scrutin en scrutin, des enquêtes liées aux dépenses électorales touchant les candidats et les partis politiques. Ses décisions à cet égard seront toujours définitives et sans appel.

Armand Turpin déposant son vote dans une boîte de scrutin, 1959

Le DGEQ, qui constitue en somme l'administration du système électoral du Québec, sera aussi responsable de la Commission de la représentation électorale (CRE). Le mandat principal de cette dernière visera l'application de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM) et de la Loi sur les élections scolaires qui traitent de la division des territoires en districts électoraux et en circonscriptions électorales. La LERM prévoit un mode de scrutin majoritaire uninominal à un tour pour élire un parlementaire représentant la population de chacune des 125 circonscriptions électorales.

Dans le cas des élections générales, le candidat gagnant sera l'individu ayant reçu le plus grand nombre de voix au scrutin. Toutefois, dans le cadre des États généraux de 2003, sera proposée l'idée d'adopter le mode de scrutin proportionnel, mais en vain, et ce, en vue de réduire les « distorsions » dans la représentativité des partis et descandidats élus (NOTE 15). En cas de référendum, l'équation retenue pour établir la victoire sera celle du 50 % des voix plus une.

Cette institution n'est certainement pas étrangère à la maturité de la démocratie québécoise. Ainsi, le Québec vivra trois référendums : en 1942, un plébiscite fédéral portant sur la conscription; deux référendums de niveau provincial portant sur la souveraineté, en 1980 et en 1995. À cet égard, l'expérience référendaire de 1995, sur la souveraineté du Québec, aura permis de constater le degré élevé de maturité de la démocratie québécoise.

Dans ce contexte politique tendu, l'option en faveur de la souveraineté sera rejetée par seulement quelque 50 000 voix, alors que le taux de participation avoisinera les 94 %, soit environ 4,7 millions de votes sur une possibilité d'un peu plus de 5 millions d'électeurs (NOTE 16). À la suite des résultats, la conduite des citoyens sera pour le moins exemplaire. Aucun débordement, aucune émeute, sinon la déclaration de l'ancien premier ministre Jacques Parizeau (NOTE17), qui fera allusion au financement illégal des partis politiques en déclarant : « nous avons été battus par l'argent et des votes ethniques » (NOTE18).

Les partis politiques

Les fondateurs de l'Action démocratique du Québec

Jusqu'à aujourd'hui, les règles et lois électorales garantissant l'existence d'un système conditionné par des valeurs d'équité auront servi à encadrer le fonctionnement des partis politiques. Par définition, le parti politique, autre élément incontournable à la démocratie représentative, désigne une organisation à caractère idéologique vouée à la conquête et à l'exercice du pouvoir politique, avec pour objectif deformer le gouvernement, peu importe le niveau. Aussi, les partis politiques fonctionneront toujours à peu près de la même manière : sélection des meneurs, recrutement des candidats, mobilisation de l'électorat, recherche de financement. Ce tout dernier élément constituera depuis toujours le talon d'Achille du système démocratique.

Dans un souci évident d'équité partisane, le gouvernement de René Lévesque (NOTE 19) adoptera, en 1977,une Loi sur le financementdes partis politiques visant à mettre fin aux pratiques partisanes des « caisses occultes » par les personnes morales. Pendant plus de trente ans, cette loi sera reconnue comme un sage héritage au patrimoine démocratique.

Malgré les mécanismes de surveillance, dont le Registre des entités politiques autorisées au Québec (REPAQ), lequel consigne les informations relatives aux sources de financement et aux dépenses, certaines faiblesses de la loi et les conclusions de la Commission d'enquête surle programme de commandites et les activités publicitaires présidée par le juge John H. Gomery (NOTE 20) conduiront le DGEQ à revoir, en 2006, certaines pratiques de financement des partis politiques. Dans son rapport, le DGEQ écrira : « L'objectif fixé en 1977 de réserver aux seuls électeurs le droit d'effectuer des contributions politiques a été généralement atteint et celui-ci doit être maintenu dans sa forme actuelle. » (NOTE21)

En 2009, le DGEQ mandatera un jury citoyen (NOTE 22), composé de douze personnes, à une « consultation citoyenne » auprès de la population québécoise portant sur la question suivante : « Faut-il ouvrir le financement des partis politiques aux contributions des compagnies ou de tout autre regroupement ? Oui ou non ? » Le jury citoyen remettra son rapport en 2010 et répondra par la négative, tout en proposant des solutions au financement des partis politiques afin d'en assurer la pérennité.

Le jury citoyen reconnaîtra donc, implicitement, la valeur patrimoniale de cette loi : « Le pouvoir politique appartient au peuple. En ouvrant le financement des partis à la contribution des compagnies ou d'autres groupes d'intérêt, nous ne ferions rien d'autre que d'entretenir la méfiance des électeurs. Nos concitoyens ne nous le pardonneraient jamais. » (NOTE 23)

Richard Godin, Ph.D.
Sociologue

NOTES

1. Commission de la représentation électorale du Québec, La population bouge, la carte électorale change. Étape 1 : proposition de délimitation, rapport préliminaire [en ligne], Québec, Commission de la représentation électorale du Québec, 2008, p. 22, http://www2.electionsquebec.qc.ca/lacartechange/document/rapport_preliminaire/rapport-pre-WEB.pdf.

2. Au départ, l'organisme sera d'abord consultatif et connu sous le nom de Commission permanente de la réforme des districts électoraux (CPRDE). En 1979, il deviendra permanent et portera le nom de Commission de la représentation électorale (CRE).

3. Depuis la première Assemblée législative, en 1792, le gouvernement sera intervenu à plus de vingt reprises en matière de réforme électorale (droit de vote des femmes, âge légal pour voter, cartes électorales, etc.).

4. Pippa Norris (dir.), Critical Citizens : Global Support for Democratic Governance, New York, Oxford University Press, 1999, 303 p.

5. En 2002, le gouvernement du Québec proposera des États généraux visant à réfléchir sur la réforme des institutions démocratiques au Québec afin d'accorder davantage de pouvoir à la population.

6. Il s'agit du système de Westminster, en vigueur au Parlement du Royaume-Uni, lequel siège au palais de Westminster, à Londres.

7. Louis Massicotte, « L'étude des institutions électorales et parlementaires : bilan et perspectives d'avenir », Politique, n^o 23, hiver 1993, p. 26.

8. « Le mandat maximal de la Chambre des communes et des assemblées législatives est de cinq ans à compter de la date fixée pour le retour des brefs relatifs aux élections générales correspondantes » (Canada, Loi constitutionnelle de 1982, partie I : Charte canadienne des droits et libertés, Droits démocratiques, art. 4).

9. Loi électorale, L.R.Q., chap. E-3.3, art. 128.

10. Présentation en chambre, étude en commission parlementaire, adoption de principe par l'Assemblée, étude détaillée en commission parlementaire, dépôt du rapport de la commission à l'Assemblée, adoption en chambre et sanction par le représentant de la couronne, le lieutenant-gouverneur.

11. Depuis 1867, le Parti libéral (rouge) aura remporté 24 élections générales au Québec, contre 11 pour le parti bleu (Parti conservateur jusqu'en 1935, Union nationale par la suite) et quatre pour le Parti québécois.

12. Québec, Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques et à l'accès à l'information, La réforme parlementaire : document de travail. Propositions du leader du gouvernement et ministre responsable de la réforme parlementaire [en ligne], Québec, Secrétariat à la réforme des institutions démocratiques et à l'accès à l'information, 2007, 54 p., http://www.institutions-democratiques.gouv.qc.ca/reforme-des-institutions/documents/document-travail2007-11-21.pdf.

13. Pierre-F. Côté remplira le rôle de directeur général des élections du Québec de 1978 à 1997. À partir de 2000, cette mission sera assumée par M^e Marcel Blanchet.

14. Directeur général des élections du Québec, « Rôle, mission et organisation du Directeur général des élections », À propos de nous [en ligne], 2010, http://www.electionsquebec.qc.ca/francais/a-propos-de-nous/dge-role.php.

15. À l'encontre de la volonté populaire, l'histoire de la démocratie au Québec sera ponctuée de trois élections (1944, 1966, 1998) au cours desquelles le parti porté au pouvoir n'aura pas été celui ayant obtenu le plus de votes au suffrage.

16. Pierre Drouilly, « Le référendum du 30 octobre 1995 : une analyse des résultats », L'année politique au Québec, 1995-1996 [en ligne], Montréal, Presses de l'Université de Montréal, 1999, http://www.pum.umontreal.ca/apqc/95_96/drouilly/drouilly.htm.

17. Ardent promoteur de la cause souverainiste, Jacques Parizeau sera premier ministre du Québec du 12 septembre 1994 au 29 janvier 1996.

18. Pierre Drouilly, loc. cit.

19. René Lévesque, chef du Parti québécois, sera premier ministre au cours de deux mandats consécutifs, de 1976 à 1980 et de 1980 à 1985.

20. Entre septembre 2004 et juin 2005, le juge Gomery procédera à l'audition de 172 témoins et à l'analyse d'une volumineuse documentation, dont les comptes rendus des réunions du Cabinet du gouvernement libéral des premiers ministres Jean Chrétien et Paul Martin, dans le cadre d'une vaste enquête portant sur une affaire de fraudes, de détournements de fonds et de contributions illégales à des partis politiques. Les sommes d'argent mises en cause provenaient d'un programme de commandites destiné à assurer la visibilité du Canada au Québec et mis sur pied par le gouvernement Chrétien à la suite du référendum de 1995. Les conclusions du rapport d'enquête mettront en évidence la responsabilité du premier ministre Chrétien et de certains membres de son entourage politique.

21. Groupe de réflexion sur le financement des partis politiques, Rapport du Groupe de réflexion sur le financement des partis politiques [en ligne], Québec, Directeur général des élections du Québec, 2007, p. 11, http://dgeq.qc.ca/documents/pdf/reflexion_financement.pdf.

22. Le travail du jury sera placé sous la supervision de l'Institut du Nouveau Monde (http://www.inm.qc.ca).

23. Directeur général des élections du Québec, « Le directeur général des élections accueille favorablement le verdict du jury citoyen », Actualités et communiqués [en ligne], 1^er février 2010, http://www.electionsquebec.qc.ca/francais/actualite-detail.php?id=3477.

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Vidéos

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Durée : 4 min 56 sec